L’âge de départ à la retraite

En France, le débat se cristallise sur les départs anticipés. Mais dans un très grand nombre de pays, des dispositifs de cette nature existent. Les salariés exposés à des risques peuvent bénéficier de mesures de départs anticipés. Cela concerne fréquemment les policiers, le personnel de l’administration pénitentiaire, le personnel de santé, etc...

 

En Allemagne, un système assez proche de celui des carrières longues est en vigueur. De même l’exercice de certaines professions ouvre droit à un départ anticipé (administration pénitentiaire, policiers, pompiers, etc.).

 

En Italie, à l’exception de certains métiers (policiers, pompiers), les règles d’âge seront les mêmes quel que soit le statut dans le nouveau système. Ainsi, les comptes notionnels seront applicables à tous.

 

En Espagne, l’âge de départ à la retraite est fixé à 60 ans dans le secteur public et à 65 ans dans le privé (67 ans en 2027) mais des dérogations en fonction des métiers sont prévues.

En France, l’exception tend à devenir la règle. En 2017, selon la Cour des Comptes, 400 000 assurés sont partis à la retraite de manière anticipée sur un effectif d’environ 800 000 personnes ayant liquidé leurs droits à pension la retraite. Le recours aux différentes formules de départs anticipés aurait coûté 14 milliards d’euros à tous les régimes de retraite. Le nombre de départs anticipés a fortement progressé ces dernières années. Ils ne concernaient en 2012 que 33 % des retraités liquidant alors leurs droits. 

 

Sept dispositifs de départs anticipés sont dénombrés en France. Quatre ont été créés depuis 2003 et deux depuis 2010. Cinq ont été substantiellement modifiés depuis 2003. Les dispositifs connaissent une forte instabilité juridique. Trois dispositifs concentrent la plus grande partie des départs et des coûts. Le dispositif de carrières longues concerne plus de 250 000 départs pour un coût évalué à 6,1 milliards d’euros en 2017. Le système de départ anticipé pour les fonctionnaires en service actif a joué pour 31 000 départs et a généré un surcoût de 3,3 milliards d’euros de dépenses. Le troisième dispositif est constitué de l’inaptitude, substituée ou non à une pension d’invalidité. Il a profité à 130 000 assurés pour une dépense de 1,7 milliard d’euros.

Le dispositif de carrière longue a été institué par la loi Fillon sur les réformes de retraite. Cette loi prévoyait l’harmonisation et l’allongement des durées de cotisation pour obtenir une retraite à taux plein. En 1993, pour les salariés du privé, la durée était passée de 37,5 à 40 années. 

 

Le dispositif des carrières longues permet aux assurés – tout régime de retraite confondu – ayant commencé à travailler de manière précoce, de partir avant l’âge légal qui était de 60 ans en 2003 et qui est depuis 2010 de 62 ans pour les salariés du secteur privé relevant du régime général. Les assurés peuvent partir à la retraite de manière anticipée avant 60 ans s’ils ont commencé à travailler avant 16 ans et avant 62 ans s’ils ont commencé à travailler avant 20 ans. 

Pour favoriser le passage en douceur de la vie professionnelle à la retraite, le législateur a introduit un dispositif de retraite progressive qui n’a pas rencontré le succès escompté. Institué en 1988, ce dispositif a été réformé, une dernière fois, par la loi de 2014 sur les retraites. Il permet de percevoir une partie de la pension tout en exerçant une activité à temps partiel.

 

La durée globale de travail à temps partiel doit représenter entre 40 % et 80 % de la durée de travail à temps complet. Pour en bénéficier, l’assuré doit justifier d'au moins 150 trimestres. La pension de retraite touchée pendant cette période, est inversement proportionnelle à la durée de travail à temps partiel. Elle est évidemment modifiée lors du départ définitif à la retraite. L’âge pour en bénéficier a été abaissé de deux ans tout en restant supérieur à 60 ans. Pour bénéficier du dispositif, l’assuré doit justifier d'au moins 150 trimestres de durée d’assurance. La durée de cotisation concerne tous les régimes. Les règles de fractionnement des pensions ont été simplifiées. Le nombre des nouveaux bénéficiaires a atteint, en 2017, près de 10 000 départs.

 

Avant la réforme des retraites de 2014, la retraite progressive était un dispositif confidentiel, avec moins de 2 500 bénéficiaires au régime général en 2012. Seulement 29 % des jeunes retraites connaissaient ce régime. Les modifications intervenues depuis ont permis d’atteindre péniblement 10 000 bénéficiaires en 2017. Le dispositif apparaît encore trop contraignant et entre en concurrence avec celui du cumul emploi retraite qui concernait en 2017 environ 500 000 personnes (tout régime de retraite confondu).

Appartenir à la catégorie active permet de bénéficier d’un départ anticipé de cinq ans par rapport à l’âge légal d’ouverture des droits (personnels de surveillance des douanes, sapeurs-pompiers professionnels, aides-soignants, etc.), voire de dix ans pour les agents relevant des catégories « super-actives » (personnels actifs de la police nationale, agents des réseaux souterrains des égouts, etc.). Ces départs anticipés sont censés prendre en compte la pénibilité du travail effectué par les personnes concernées.

 

Certaines catégories bénéficient en outre de bonifications de durée de service et de majorations de durée d’assurance. Une partie de ces bonifications est attribuée en contrepartie d’une sur-cotisation à la charge des agents concernés (policiers nationaux, douaniers et sapeurs-pompiers professionnels) ou d’une sur-cotisation de l’employeur (policiers de la préfecture de police de Paris).

Pour bénéficier d’un départ anticipé au titre de la catégorie active, il faut avoir accompli une durée minimale de service dans l’un des emplois classés en catégorie active, fixée à 27 ans ou à 17 ans. En 2017, 24 % des départs dans la fonction publique d’État sont liés à ce dispositif (14 000 départs). Ce taux est de 6,4 % dans la fonction publique territoriale (2 800 départs) et de 56 % dans la fonction publique hospitalière (près de 14 300 départs). 

 

Au sein du régime général, la part des départs anticipés à la retraite est passée de 24,4 % des départs en 2011 à 46,1 % en 2017. Dans les régimes de fonctionnaires, la part des départs anticipés est même devenue majoritaire au cours de la même période en atteignant 56,2 % des départs en 2017, contre 37,7 % en 2011.

S’agissant des fonctionnaires relevant de la CNRACL (fonctions publiques territoriale et hospitalière) la part des départs anticipés est, en 2017, de plus de 70 % pour les hommes et environ 55 % pour les femmes. La moitié des hommes concernés et un cinquième des femmes ont bénéficié du dispositif de carrières longues.

 

Pour la CNRACL, les départs anticipés ne constituent plus, sur le plan statistique, une modalité dérogatoire de départ à la retraite, mais la modalité principale. L’importance des flux de départs anticipés à la retraite contribue à un taux d’activité plus faible de la classe d’âge des 55-64 ans en France que dans la moyenne des autres pays de l’Union européenne.

 

Outre le dispositif de catégories actives, au sein de la fonction publique, le nombre de départs anticipés pour carrière longue augmente. Plus de 30 000 départs pour carrière longue sont intervenus en 2017, soit huit fois plus qu’en 2011. Selon les projections de la CNAV, c’est seulement au milieu des années 2030 que les départs anticipés au titre d’une carrière longue reviendraient à leur niveau de 2009.

Dans les fonctions publiques hospitalière et de l’État, la part des départs à la retraite liés à un classement en catégorie active a baissé entre 2004 et 2017 (de 69 % à 56 % et de 37 % à 24 %). Cette tendance est appelée à se poursuivre sous l’effet des reclassements en cours de carrière et d’entrées plus tardives dans la vie active, qui limitent le nombre d’agents susceptibles d’avoir travaillé 17 années en catégorie active. À partir de 2030, une baisse importante est attendue. 

Lors de la réforme des retraites de 2014, a été créé le compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P), entré partiellement en vigueur à compter du 1^er janvier 2015. Au 1^er octobre 2017, il a été transformé en compte professionnel de prévention (C2P). Avec ce dispositif, les salariés exposés à différents facteurs de pénibilité bénéficient de points, en fonction de la durée de cette exposition (1 trimestre = 1 point). Ces points peuvent être utilisés de trois manières :

• heures de formation professionnelle pour accéder à un emploi moins ou non exposé, 
• période de travail à temps partiel avec compensation salariale 
• dans le cadre de la retraite, majoration de la durée d’assurance ou départ anticipé à partir de 60 ans. 

 

En 2016, les employeurs de salariés ont déclaré que 820 100 de leurs collaborateurs étaient exposés à au moins l’un des dix facteurs de pénibilité retenus. Un salarié exposé sur cinq l’était au titre de plusieurs facteurs de pénibilité. Du fait de son caractère récent, son impact sur les conditions de départs anticipés à la retraite est peu mesurable.

L’inaptitude, substituée ou non à une pension d’invalidité, est un dispositif ancien de départ anticipé. Dans les régimes de base et complémentaires des salariés du secteur privé, les assurés titulaires d’une pension d’invalidité et ceux reconnus inaptes au travail par le service médical de l’assurance maladie peuvent obtenir une pension de retraite à taux plein dès l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite et cela quelle que soit leur durée d’assurance préalable.

 

Dans les régimes de fonctionnaires, l’état de santé agit différemment sur les conditions de départ à la retraite. Un fonctionnaire atteint d’une invalidité dont le caractère permanent et stabilisé a été reconnu, se trouvant dans l’incapacité d’exercer ses fonctions et n’ayant pu être reclassé sur un autre emploi, peut être radié des cadres (après avis de la commission de réforme) et mis à la retraite pour invalidité sans condition d’âge. 

 

Pour le régime général, environ 52 000 assurés sont partis à la retraite en 2017 par la voie d’une pension de retraite pour inaptitude substituée à une pension d’invalidité et 46 000 autres à la suite d’une reconnaissance de leur inaptitude au travail, sans mise en invalidité préalable. 

 

Dans le cadre de la réforme des retraites de 2010 a été ouvert, au sein du régime général et dans les régimes agricoles (salariés et exploitants), un droit à retraite à taux plein dès l’âge de 60 ans, sans condition de durée d’assurance préalable, pour les assurés justifiant d’un taux d’incapacité permanente reconnue à la suite d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail ayant entraîné des lésions identiques à celles indemnisées au titre d’une maladie professionnelle.

 

Ce dispositif n’est pas une indemnisation liée à la pénibilité subie. Il dépend d’un certain degré d’incapacité d’un salarié à occuper un emploi. Le nombre d’attributions de retraites pour incapacité permanente au régime général s’est stabilisé autour de 3 500 par an entre 2012 et 2017. Ce dispositif pourrait connaître un nombre plus important de bénéficiaires dans les années à venir avec la réforme intervenue en 2017 qui transfère certains facteurs de pénibilité du compte professionnel de prévention au dispositif d’incapacité permanente. Selon le ministère chargé de la Sécurité Sociale, 6 500 assurés partiraient de manière anticipée à la retraite au motif d’une incapacité permanente à partir de 2022. 

 

Les travailleurs handicapés ont accès à un dispositif spécifique. Prévue par la loi de réforme des retraites de 2003, la retraite anticipée pour les personnes handicapées (RATH) ouvre aux personnes justifiant d’un taux d’incapacité d’au moins 50 %, quel que soit leur régime d’affiliation, la possibilité de faire valoir leurs droits à retraite dès 55 ans, à taux plein. Elle est soumise à une double condition de durée d’assurance totale minimale et de durée cotisée minimale accomplies avec une reconnaissance de leur handicap. Elle s’accompagne d’une majoration de pension destinée à compenser les aléas de la carrière.

 

Pour le régime général, 2 776 départs sont intervenus à ce titre en 2017. Environ 3 000 par an sont projetés sur la période 2019-2023. 

Des évolutions contrastées du nombre global de pensions pour inaptitude au régime général 

Après avoir reculé de 50 000 à 30 000 entre 2010 et 2012 à la suite du relèvement de l’âge légal de départ par la réforme de 2010, le nombre de bénéficiaires de pensions pour inaptitude a retrouvé, en 2017, son niveau initial avec 50 000 départs. Le nombre de pensions de retraite attribuées au titre de l’inaptitude au travail sans substitution à une pension d’invalidité a chuté de 70 000-80 000 par an avant 2011 à 40 000-50 000 depuis lors. Contrairement à celui des pensions substituées à des pensions d’invalidité, le flux des départs n’est pas revenu à son niveau antérieur, passé l’effet conjoncturel du relèvement de l’âge légal de départ à la retraite. 

En France, le taux d’emploi des salariés de 55 à 64 ans a augmenté depuis les années 2000 avec la fin des préretraites, l’allongement de la durée de cotisation pour obtenir une retraite à taux plein et le report de deux ans de l’âge de la retraite. Au début de l’année 2019, il atteignait 52,3 % contre 36 % en 2003. Il demeure néanmoins inférieur à celui de la moyenne de l’Union européenne (59,1 %), du fait de la faiblesse du taux d’emploi des 60-64 ans.

 

La question des départs précoces renvoie donc à la question du maintien en emploi des seniors. Si les Français sont, à titre individuel, pour une liquidation des droits à pension le plus tôt possible, les dirigeants d’entreprise ne sont pas loin de penser de même. De ce fait, les départs anticipés constituent un moyen de gestion des effectifs. La France se caractérise par un taux d’emploi faible après 55 ans. 

Le taux de chômage des seniors reste nettement inférieur à la moyenne nationale, 6,5 % contre 8,7 % au début de l’année 2019. Cependant ces deux dernières années, le nombre de demandeurs d’emploi de plus de 50 ans s’est accru du fait de l’augmentation des effectifs des générations en âge de travailler, du recul des âges de départ à la retraite, ainsi que de la transformation accélérée des métiers.

 

Selon les données de l’INSEE, le nombre de chômeurs de 50 ans et plus a été multiplié par deux depuis 2008 (576 000 en 2017 et encore 554 000 au premier trimestre 2019), soit une hausse beaucoup plus importante que celle du nombre de chômeurs âgés de 15 à 24 ans (+11 %) et de 25 à 49 ans (+26 %).

 

Le chômage des seniors est un chômage d’exclusion, de basculement. Les périodes de chômage sont surtout plus longues pour les séniors, 673 jours en moyenne au deuxième trimestre 2018 pour les chômeurs de plus de 50 ans, contre 388 jours à la même période pour l’ensemble des demandeurs d’emploi. Parmi les sans-emploi de 50 ans et plus, le taux de chômeurs de longue durée est passé de 59 % à 63 %, et celui des chômeurs de très longue durée de 38 % à 41 %. La part des 50 ans et plus, parmi les chômeurs de longue durée, est ainsi passée de 22 à 29 % et de 26 à 35 % parmi ceux de très longue durée. 

 

Cette situation témoigne de la difficulté de retrouver un emploi pour les seniors qui se trouvent au chômage. Les entreprises n’ont pas intégré complètement le recul de l’âge de départ en retraite sur la gestion de leurs effectifs.

Cette évolution de l’emploi des seniors conduit à une forte augmentation des effectifs de la tranche d’âge des 60-64 ans parmi les bénéficiaires de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) et de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) ainsi que des minimas sociaux.

 

Pour l’ARE, leur poids dans la classe d’âge correspondante a progressé de 87 % depuis 2010, tandis que le total des allocations versées a augmenté de plus de 45 % sur la même période, contre seulement 21 % pour l’ensemble des bénéficiaires.

 

Pour l’ASS, la part des allocataires âgés de 60 à 64 ans croît de 60 % depuis 2010 et les dépenses augmentent de 75 %, contre 37 % pour la population générale des bénéficiaires. Les plus fortes croissances se concentrent sur les personnes gérées de 60 et 61 ans qui sont directement concernées par le report de l’âge de départ à la retraite de 60 à 62 ans. 

La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites n’a donné lieu à aucune étude d’impact solide sur les effets potentiels des mesures de report d’âge en termes de basculement dans l’inactivité et les minima sociaux. 

 

Le coût de la prise en charge des seniors touchés par les mesures de report d’âge de liquidation des droits à la retraite et qui se trouvent exclus du marché du travail, s’élevait, au début 2018, à plus de 700 millions d’euros au titre de la solidarité nationale et près de 800 millions d’euros pour le régime d’assurance-chômage, soit environ 1,5 milliard d’euros par an. En y ajoutant les organismes complémentaires, le coût global dépasse 2 milliards d’euros. 

 

La fixation de l’âge de départ à la retraite est liée la notion de solidarité intergénérationnelle, à celle de la répartition des charges entre actifs et inactifs. Elle renvoie à la question du niveau de vie. Il est tout à fait possible de partir tôt mais cela a logiquement comme conséquence une moindre pension. Le régime suédois ou italien en prenant en compte l’espérance de vie au moment de la liquidation s’est en partie affranchie de ce problème. Jean-Paul Delevoye n’a pas souhaité retenir dans ses préconisation la mise en place d’un régime de retraite en compte notionnels.

 

En proposant l’âge pivot de 64 ans, il a choisi de prendre un âge moyen d’équilibre pour le futur régime de retraite. Même si avec l’allongement de la durée des études et de la durée de cotisation, l’âge de 64 ans devrait, dans le cadre du système actuel, devenir la norme, la proposition n’a pas été acceptée. L’âge de départ à la retraite restera réforme ou pas un sujet d’une extrême sensibilité.